Cumplimiento de la Declaración de París por parte de la Cooperación en Nicaragua

La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, el segundo Foro de Alto Nivel realizado en París entre el 28 de febrero y el 2 de marzo de 2005, contribuyó al reforzamiento de las estrategias de desarrollo nacional de los países socios o receptores de la cooperación internacional y sus marcos operativos, trata de alinear la ayuda al desarrollo, busca la responsabilidad de los donantes y a los países socios ante sus ciudadanos, propone la eliminación de la duplicación de esfuerzos entre los donantes, trata de simplificar políticas y procedimientos de la ayuda internacional y define medidas y estándares de desempeño y responsabilidad para los sistemas de cuentas nacionales de los países socios.

Los donantes están cada vez más conscientes de la importancia de seguir los indicadores y las áreas de la Declaración de París sobre la eficacia, la armonización y el alineamiento de la ayuda.

La última encuesta sobre la situación de la Declaración de París para el caso de Nicaragua fue realizada en 2008 con base en datos de 2007, y la próxima encuesta se hará en 2010 sobre la información de 2009 y los resultados se presentarán en abril de 2011. Es por este motivo que, debido a la indisponibilidad de los datos actualizados de los indicadores de seguimiento a la Declaración de París, sólo se presentan los resultados de la última encuesta y algunos avances legislativos al respecto.

Funcionarios de los países y organismos multilaterales donantes son “presionados” para seguir los lineamientos de la Declaración de París. En este sentido, el nivel de seguimiento de dichos indicadores para el caso de Nicaragua “es muy bueno”, aunque no perfecto, y se necesita de una mayor coordinación entre donantes para no duplicar esfuerzos.

De acuerdo con la encuesta de 2008, Nicaragua está moderadamente posicionada en el cumplimiento de los indicadores de las cinco posiciones de la Declaración de París: apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y responsabilidad mutua.

1. Apropiación

Un solo indicador sirve para la calificación de la dimensión de Apropiación, la cual fue moderada para Nicaragua por sus avances en la formulación de sus políticas y estrategias de desarrollo de largo plazo, con el fin de orientar el gasto público en programas y proyectos dirigidos a la reducción de la pobreza. El desempeño del país se califica en cinco niveles, de E, cuando el país no cuenta con una estrategia de desarrollo, a A, cuando el país tiene una estrategia desarrollada. La meta para 2010 es que al menos el 75% de los países cuente con los niveles B o A.

Desde agosto de 2000, antes que surgiera la Declaración de París, Nicaragua publicó su primera estrategia de desarrollo denominada “Estrategia de Reducción de la Pobreza” (ERP), que se transformo en julio de 2001 en la “Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza 2001-2005” (ERCERP) y alcanzó el nivel D porque el país se ubicó entre el 21% peor situado de todos los países encuestados en 2006.

Posteriormente, en 2003 el país adoptó el “Plan Nacional de Desarrollo” (PND) y fue hasta en 2007 que logró obtener el nivel C al reorientar sus lineamientos sectoriales y regionales en el “Plan Nacional de Desarrollo Operativo 2005-2009” (PNDO) junto con la creación de los Marcos Presupuestarios a Mediano Plazo (MPMP), que en la realidad son perspectivas trienales del presupuesto nacional.

En abril de 2008, la estrategia del PNDO fue revisada en el nuevo “Plan Nacional de Desarrollo Humano 2008-2012” (PNDH) y sus ejes centrales son la lucha contra la pobreza y la dinamización económica de los sectores más empobrecidos, el cual aún no ha sido nivelado porque la encuesta sobre los indicadores se realizará el próximo año.

El Gobierno de Nicaragua ha fortalecido la cooperación Sur-Sur para apoyar la ejecución del PNDH y ha promovido los Consejos de Poder Ciudadano para que la ciudadanía sea activa en la solución de los problemas económicos y sociales del país, con lo cual modificó el Sistema Nacional de Participación creado en 2003.

La Mesa Global de Cooperación, máxima instancia del diálogo político entre el Gobierno y los donantes, sólo se activó para coordinar la ayuda de emergencia a los damnificados del huracán Félix en septiembre de 2007.  Las sesiones del Grupo de Apoyo Presupuestario (GAP), creado en 2005, se desarrollaron en buena forma, pero la cooperación de este grupo cesó a partir de 2008 debido a las denuncias de fraude en las elecciones municipales de noviembre de 2008 realizadas por la oposición política.  Se consolidó la coordinación sectorial, especialmente en educación y salud, avanzó lentamente en desarrollo rural y medio ambiente y no se dio continuidad a la gobernabilidad.

2. Alineación

También calificada como moderada para Nicaragua, la dimensión de la Alineación persigue que la ayuda de los donantes, para que sea eficaz, apoye la estrategia y los planes de desarrollo del país.

Los resultados de la encuesta de 2008 indican cierto estancamiento en el caso de Nicaragua, principalmente en el uso de los sistemas nacionales de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) y la predictibilidad e implementación de los MPMP.

  1. i. Credibilidad de los Sistemas Nacionales de Gestión de las Finanzas Públicas y de Aprovisionamiento

El primer indicador de la Alineación, que mide la credibilidad de los sistemas nacionales de GFP, desde 2005 es moderadamente fuerte al registrar la puntuación de 3.5 en una escala de 6 puntos, y en 2007 es de 4 puntos y cumple con la meta programada para 2010. Ese avance se explicó con la aprobación de la Ley 550 “Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario” aprobada en septiembre de 2005, que creó el “Sistema Integrado de Gestión Financiera  Administrativa y Auditoría” (SIGFA) y la Ley 621 “Ley de Transparencia y de Acceso a la Información Pública” aprobada en junio de 2007.

Adicionalmente, en junio de 2008 se finalizó la preparación del Plan de Acción para el Fortalecimiento del Sistema de Administración Pública Financiera; en septiembre de 2008, se finalizó el primer borrador de la revisión del Manual de Clasificación Presupuestaria y el Plan de Cuentas; y a finales de marzo de 2010, se inició la publicación de un reporte mensual que monitorea la ejecución física del Programa de Inversión Pública. Con bastante probabilidad, estos últimos avances elevarán la calificación de 4 puntos lograda por Nicaragua en 2007.

Por otro lado, el indicador de la credibilidad de los Sistemas Nacionales de Aprovisionamiento requiere la adaptación de las normativas de la Ley de Contrataciones del Estado a la ayuda en especie de la cooperación Sur-Sur y la reforma del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas. Cabe destacar que el BCN, con el objetivo de monitorear y mejorar la transparencia de la cooperación canalizada directamente al sector privado, en abril de 2010 publicó por primera vez el registro de la deuda privada externa junto con la deuda pública externa correspondiente al período 2007-2009, en la cual se especifica la principal fuente de cooperación Sur-Sur que actualmente existe, como es la fuente ALBA/Venezuela que participa con el 22.3% del total de la asistencia oficial en ese trienio.

  1. ii. La Cooperación Registrada en el Presupuesto Nacional

El segundo indicador de la Alineación mide el porcentaje de los flujos de ayuda para el sector gubernamental reflejado en los presupuestos nacionales. La referencia de base de 2005 indicó que el 73% de la ayuda se registró en el presupuesto originalmente aprobado, el cual no fue compatible con la información de los donantes debido a la falta de oportunidad de la información.

La meta para 2010 es reducir a la mitad el porcentaje de la ayuda que no está registrada en el presupuesto y en la encuesta de 2007 Nicaragua ya alcanzó el objetivo de 2010 al incrementarse la proporción de la ayuda registrada en el presupuesto hasta el 87%, como resultado de que las agencias de cooperación de mayor peso han mejorado la información. Desde 2007 los donantes europeos promueven el sistema ODAnic que proporciona información sobre sus compromisos financieros y mejora la coordinación entre ellos mismos.

En 2007, los países que registran mayores montos de su ayuda en el presupuesto nacional son Japón con el 98%, Holanda y Francia con el 92%, España con el 86% y Suiza con el 84%.

iii. La Coordinación de la Cooperación Técnica

El tercer indicador de la Alineación es el aporte de los donantes de su asistencia técnica coordinada con las estrategias del país para reforzar las capacidades como respuesta directa a las necesidades del país socio.

En 2005 sólo el 29% de la cooperación técnica estuvo coordinada con los programas nacionales en Nicaragua y se elevó a 45% en 2007, mientras que la meta para 2010 se programó en el nivel de 50%. Existe un importante margen de mejora de este indicador, porque casi un tercio de los donantes no coordinó ningún componente de su asistencia técnica con las capacidades nacionales.

Entre las fuentes que brindan asistencia técnica coordinada con la estrategia de Nicaragua, se distinguen BID, BM, Dinamarca, Japón, Reino Unido y Suecia.

iv. El Grado de Utilización de los Sistemas Nacionales de Gestión de las Finanzas Públicas y de Aprovisionamiento

El cuarto indicador de la Alineación invita a los donantes a incrementar la canalización de la ayuda a través de los sistemas nacionales de Gestión de las Finanzas Públicas (ejecución, informes financieros y auditoría del presupuesto) y de aprovisionamiento (normativas del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas).

Entre las encuestas de 2005 y 2007, la proporción de la ayuda de los donantes canalizada a través del Sistema GFP se incrementó del 44% al 48%, debido al mayor uso de la ejecución de esa ayuda a través del presupuesto nacional; en ese mismo período, la canalización de la ayuda a través del sistema de aprovisionamiento se incrementó de 28% al 45%.

La meta para 2010 de la ayuda que no es canalizada a través del Sistema GFP es reducirla un tercio con respecto a la referencia de 2005, o sea alcanzar el porcentaje de 63%. Las fuentes de cooperación que dan los mayores porcentajes de ayuda con el Sistema GFP son Canadá con el 99%, Suiza con el 85% y Francia con el 76%,

No existe una meta para la ayuda canalizada a través del Sistema de Aprovisionamiento y se aconseja afianzar su evolución con inversiones conjuntas entre el Gobierno de Nicaragua y los donantes en la aplicación de la legislación y la normativa del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas. Las fuentes de cooperación que dan los mayores porcentajes de ayuda con el Sistema de Aprovisionamiento son Austria, Dinamarca, Finlandia y OEI con el 100%, Canadá con el 99%, Suiza con el 98%, Holanda con el 97% y Suecia con el 95%.

v. Evitar las Estructuras de Ejecución Paralelas

El quinto indicador de la Alineación invita a los donantes a evitar la creación de estructuras paralelas que puedan socavar las capacidades del país socio.

El indicador mide el número de esas dependencias paralelas, que en 2005 eran 107 y en 2007, 49, y la meta es reducirla a menos 36 en 2010 y, por lo tanto, aumentar la alineación de los donantes con los procedimientos nacionales.

En la última encuesta de 2007, el número de estructuras paralelas por fuente de cooperación eran las siguientes: Estados Unidos, 11; Naciones Unidas, 9; Dinamarca, 6; Luxemburgo, 5; Austria, 4; Suiza, 4; Canadá, 4; OEI, 2; Alemania, 1; BM, 1; Reino Unido, 1; y Suecia, 1.

vi. Planificar la Ayuda Internacional de Mediano y Largo Plazo

El sexto indicador de la Alineación insta a los donantes a proporcionar compromisos indicativos fiables de la ayuda internacional en un marco multianual, con el objetivo de facilitar al Gobierno de Nicaragua la predictibilidad de la ayuda para la elaboración de planes de mediano y largo plazo.  En este sentido, se toman en cuenta, primero, el desembolso de la ayuda con respecto a lo programado y, segundo, el registro oportuno de los desembolsos de los donantes en las cuentas nacionales.

En cuanto al monto desembolsado en relación con el monto programado, en 2007 se desembolsaron US$423 millones de un monto de US$396 millones programado por los donantes, pero el Gobierno de Nicaragua registró sólo US$294 millones.

En 2005  sólo el 70% de los desembolsos se registró en las cuentas nacionales y se propone reducir a la mitad la brecha en 2010, o sea registrar el 85% de la ayuda. Pero en 2007 se registró apenas el 74%.

  1. vii. La Ayuda No Condicionada

El séptimo indicador de la Alineación mide la proporción de la ayuda no condicionada, la cual mejora la adaptación de la ayuda a las prioridades nacionales y reduce los costos de transacción.

De acuerdo con la encuesta del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), entre 2005 y 2006 la proporción de la ayuda no condicionada se mantuvo en el 85%. En 2006, 12 de los 19 donantes bilaterales que respondieron a la encuesta suministraron sólo ayuda no condicionada. Se aconseja que los donantes mejoren la desvinculación de su ayuda.

3. Armonización

La dimensión de la Armonización de la Declaración de París es calificada como baja porque se han observado cambios en las estrategias de desarrollo y avances desiguales en los mecanismos de diálogo y coordinación el Gobierno de Nicaragua y los donantes.

  1. i. Disposiciones o Acuerdos Comunes

El primer indicador de la Armonización mide la proporción de la ayuda canalizada a través de los enfoques programáticos, o sea basada en programas, que integran 4 criterios: el liderazgo del país socio; un único programa completo y un marco presupuestario; un proceso formal para la coordinación y la armonización de los donantes; y la utilización de sistemas nacionales.

En 2005, el 48% del total de la ayuda oficial recibida por Nicaragua utilizó enfoques programáticos por el impulso de los enfoques sectoriales, pero este indicador retrocedió en 2007 al nivel de 46%, alejándose de la meta de 66% establecida para 2010.

Por otro lado, la ayuda del GAP pasó US$93 millones en 2005 a US$140 millones en 2007, debido al Acuerdo Conjunto de Financiación (ACF) del GAP. Sin embargo, en 2008 algunos miembros del GAP expresaron su preocupación por la situación política en Nicaragua y el cumplimento de los principios de la ACF, la necesidad de una mayor inversión en la planificación estratégica del Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) y el refuerzo del diálogo de políticas entre el Gobierno y los donantes.

Las fuentes de cooperación que sobresalen con mayores entregas de ayuda mediante los enfoques programáticos en 2007 son Fondo Mundial y Reino Unido, con 100%, Dinamarca con 96%, Finlandia con 92%, Holanda con 98% y Estados Unidos con 83%.

  1. ii. Misiones Conjuntas y Análisis Comunes

El segundo indicador de la Armonización está compuesto por la coordinación de las misiones y los análisis realizados por los donantes, para reducir las cargas administrativas, aligerar la agenda de reuniones con el Gobierno y evitar las duplicaciones.

Las misiones conjuntas representaron el 9% de todas las misiones de los donantes en 2005 y se elevó a 23% en 2007 en un contexto en que el número total de misiones disminuyó en 99 con respecto a las realizadas en 2005. Para 2010, la meta es de alcanzar el 40% de misiones coordinadas, mediante la reactivación de las mesas globales y sectoriales y un mayor liderazgo del Gobierno para regular las misiones de los donantes con el Plan Nacional de Acción en Alineamiento y Armonización (AyA).

Los países y organizaciones que cuentan con los mayores porcentajes de misiones conjuntas son Holanda y Fondo Mundial con 100%, Suiza con 83%, Naciones Unidas con 62% y Finlandia con 57%.

Por otro lado, la proporción de análisis comunes se redujo de 53% en 2005 a 52% en 2007, por lo cual Nicaragua necesita reforzar la coordinación de los donantes para lograra el objetivo de 66% de análisis comunes en 2010.

Los países que cuentan con los mayores porcentajes de análisis comunes son Dinamarca y Noruega con 100%, Naciones Unidas con 93% y Suiza con 90%.

4. Gestión Orientada a Resultados

El único indicador de la dimensión de La Gestión Orientada a Resultados de la Declaración de París, la califica como moderada, el cual insta a establecer sistemas rentables de informes centrados en los resultados y de evaluación por el país.

Al igual que el indicador de Apropiación, el de la Gestión Orientada a Resultados se basa en datos del Informe sobre la Eficacia de la Ayuda del BM, y se ha mantenido en la categoría C en 2005 y 2007.

Para alcanzar la categoría B en 2010 se necesitará garantizar un diseño consistente e implementar plenamente los sistemas de seguimiento y evaluación, asegurando la retroalimentación de los resultados en la formulación de políticas y de asignación presupuestaria.

5. Responsabilidad Mutua

La dimensión de la Responsabilidad Mutua de la Declaración de París se funda en la rendición de cuentas de los donantes y de los países socios receptores de la ayuda sobre el uso de los recursos y los alcances de los resultados de desarrollo, insta a las dos partes a crear mecanismos basados en el país para facilitar la evaluación conjunta de la aplicación de los compromisos sobre la eficacia de la ayuda.

Desde 2005 aún no existe la rendición de cuentas en Nicaragua por las dificultades de comunicación e información entre el Gobierno y los donantes.

REFERENCIAS Y OBJETIVOS DE LA DECLARACIÓN DE PARÍS EN NICARAGUA

INDICADORES

REFERENCIA 2005

2007

OBJETIVO 2010
1 Apropiación – Estrategia de Lucha contra la Pobreza (ELP) operacional D C B o A
2a Calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas (PFM) 3.5 4.0 4.0
2b Calidad de los sistemas de aprovisionamiento No disponible No disponible No disponible
3 Ayuda reflejada en los presupuestos 73% 87% 87%
4 Refuerzo coordinado de capacidades 29% 45% 50%
5a Uso de sistemas nacionales de PFM del país (flujos de ayuda) 44% 48% 63%

5b Uso de sistemas de aprovisionamiento del país (flujos de ayuda)

28% 45% No aplicable
6 Dependencias de ejecución de proyectos (PIU) paralelas 107 49 36
7 Predictibilidad en el año 70% 74% 85%
8 Ayuda no condicionada 85% 85% Más del 85%
9 Uso de enfoques programáticos (PBA) 48% 46% 66%
10a Misiones coordinadas 9% 23% 40%
10b Trabajo analítico coordinado sobre el país 53% 52% 66%
11 Marco sólido de evaluación de resultados C C A
12 Responsabilidad mutua
Fuente: Encuesta de 2008 de Seguimiento de la Declaración de París. OCDE 2008.

Un pensamiento en “Cumplimiento de la Declaración de París por parte de la Cooperación en Nicaragua

  1. Estimado Álvaro,

    Estoy revisando información en la web sobre el enfoque sectorial de la Cooperación al Desarrollo en Nicaragua y me encontré con tu artículo. Te felicito porque está excelente.

    Estoy actualizando información del tema, así que avísame para compartirla.

    Saludos cordiales,

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